直銷立法背后的外資身影

一、中國(guó)直銷立法　外企身影頻現(xiàn)

　　2005 年初，來(lái)自世界各地的 18 家跨國(guó)直銷公司的 CEO 們?cè)诒本﹪?guó)際俱樂(lè)部飯店召開(kāi)世界直銷協(xié)會(huì)聯(lián)盟首席執(zhí)行官委員會(huì)(WFDSA-CEO)峰會(huì)。這一年會(huì)為試圖游說(shuō)《直銷法》出臺(tái)的眾多直銷巨頭們提供了舞臺(tái)。幾天內(nèi)，眾多跨國(guó)直銷集團(tuán)的全球總裁在北京與上海等地頻頻約見(jiàn)媒體記者。

　　會(huì)議的直接背景就是由商務(wù)部和國(guó)家工商總局分別起草的《直銷管理?xiàng)l例》和《取締非法傳銷條例》草案，于 1 月初報(bào)送國(guó)務(wù)院法制辦。這是兩個(gè)與眾多外企利益休戚相關(guān)的法規(guī)。

　　“在世界直銷協(xié)會(huì)聯(lián)盟看來(lái)，很多事是應(yīng)該具有靈活性的，我們已經(jīng)強(qiáng)烈地意識(shí)到，與政府和社會(huì)各階層進(jìn)行溝通后，很多事是可以商榷的。”世界直銷協(xié)會(huì)聯(lián)盟首席執(zhí)行官委員會(huì)主席狄克士的話道出了這一會(huì)議的目的。實(shí)際上，在此次峰會(huì)之前，面對(duì)中國(guó)政府出臺(tái)規(guī)制傾銷的法律的種種可能，在華各大跨國(guó)公司早就使盡渾身解數(shù)，試圖影響立法。

　　而早自 1998 年 4 月 18 日，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于全面禁止傳銷經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的通知》規(guī)定“自本通知發(fā)布之日起，應(yīng)一律立即停止傳銷經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”，后來(lái)又追加規(guī)定“外商投資傳銷企業(yè)必須轉(zhuǎn)為店鋪經(jīng)營(yíng)”以來(lái)，直銷轉(zhuǎn)型巨頭們就已經(jīng)運(yùn)用其操作經(jīng)驗(yàn)、國(guó)際影響力配合自己的策略為中國(guó)直銷立法做著工作，在幕后推動(dòng)政府為直銷立法。

　　直銷巨頭安利公司在 1999 年 7 月就已將一份長(zhǎng)達(dá) 100 頁(yè)的《中國(guó)直銷發(fā)展的過(guò)去與未來(lái)》建議書及《世界直銷協(xié)會(huì)商德約法樣本》、《直銷管理規(guī)定樣本》、《反金字塔銷售規(guī)定樣本》、《中國(guó)直銷企業(yè)界協(xié)會(huì)守則樣本》擺到了中國(guó)政府相關(guān)部門的案頭。此后，安利公司總裁史迪夫·溫安格在 2003 年 6 月走訪中國(guó)，一次性追加投資1.2億美元。有業(yè)界人士評(píng)價(jià)說(shuō)，這是安利在直銷立法之前對(duì)中國(guó)政府的最大一筆政府公關(guān)。

　　直銷立法可謂一直牽動(dòng)著眾多外企的心，2004 年 2 月 9 日，商務(wù)部外國(guó)投資司有關(guān)負(fù)責(zé)人在中美商務(wù)理事會(huì)經(jīng)貿(mào)座談會(huì)上宣布中國(guó)有望于年內(nèi)制訂直銷業(yè)相關(guān)法律后，不到一周時(shí)間，一份關(guān)于直銷立法的草案就被呈交給商務(wù)部。緊接著，安利、雅芳、如新等各大直銷企業(yè)的掌門人紛紛來(lái)華造訪中國(guó)，“我們很早就開(kāi)始做這樣的工作”，雅芳(中國(guó))有限公司高壽康總裁坦然透露說(shuō)。

　　從眾多外企的舉動(dòng)來(lái)看，在推動(dòng)中國(guó)直銷立法方面，外資直銷軍團(tuán)保持了高度的一致性，除此以外，在其它的一些涉外立法制定上，也常�？梢砸�(jiàn)到外企活動(dòng)的身影。

　　在今年初，中國(guó)外商投資企業(yè)協(xié)會(huì)受全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)和法律工作委員會(huì)的委托在北京舉行座談會(huì)，征求外商投資企業(yè)對(duì)《中華人民共和國(guó)對(duì)外貿(mào)易法(修訂草案)》的意見(jiàn)和建議時(shí)，便有 50 多家跨國(guó)公司的近 70 名代表參加了會(huì)議，歐盟商會(huì)、德國(guó)工商總會(huì)、日本國(guó)際貿(mào)易促進(jìn)協(xié)會(huì)等也派代表參加了座談會(huì)。他們的熱情可見(jiàn)一斑。

　　除此以外，據(jù)稱我國(guó)《反壟斷法》的立法也備受在華跨國(guó)公司的影響。一向善于政府公關(guān)、高層游說(shuō)的跨國(guó)公司們通過(guò)種種手段影響國(guó)內(nèi)《反壟斷法》的出臺(tái)。在 2004 年 5 月工商總局完成的《在華跨國(guó)公司限制競(jìng)爭(zhēng)行為表現(xiàn)及對(duì)策》調(diào)查報(bào)告中，對(duì)在華外企提出了“據(jù)稱措辭相當(dāng)嚴(yán)厲”的質(zhì)疑，但該報(bào)告一出臺(tái)便遭到諸多在華跨國(guó)公司的強(qiáng)烈否認(rèn)，這是人們意料之中的反應(yīng)。但這些舉動(dòng)也印證了國(guó)家工商總局的報(bào)告讓跨國(guó)公司“坐立不安”的說(shuō)法，在中國(guó)這個(gè)還正在向成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)邁進(jìn)的國(guó)度，許多西方企業(yè)因此擔(dān)心自己會(huì)最先成為醞釀中的《反壟斷法》的打擊對(duì)象。現(xiàn)在，中國(guó)《反壟斷法》的遲遲不能出臺(tái)，外企是否算得上一個(gè)影響因素就不得而知了。

二、利益休戚相關(guān)　彰顯參與熱情

　　外企之所以對(duì)中國(guó)的涉外立法如此熱衷參與，無(wú)疑是因?yàn)檫@些法律的制定直接關(guān)系到他們?cè)谌A的切身利益。

　　業(yè)內(nèi)專家解釋說(shuō)，從立法體制上說(shuō)，我國(guó)現(xiàn)時(shí)期總體上還是行政主導(dǎo)型的立法時(shí)期。法律的修改、制定更多地取決于相關(guān)部門意見(jiàn)。這造成了事實(shí)上中國(guó)大多數(shù)的立法仍由行政主管系統(tǒng)作為起草與制訂的主導(dǎo)力量：教師法由教育部門管理，個(gè)人所得稅法由稅務(wù)部門主導(dǎo)，物業(yè)管理由建設(shè)行政部門與半官方的物業(yè)管理協(xié)會(huì)掌控，水利立法自然由水利行政部門掌握著話語(yǔ)權(quán)……

　　行政主導(dǎo)型立法的長(zhǎng)處和短處是同樣明顯的。在法制體系不完備、法制建設(shè)百?gòu)U待興的時(shí)期，這種立法體制有其時(shí)代合理性，它確保了立法的效率與速度；同時(shí)，行政機(jī)關(guān)熟悉行政部門管理實(shí)踐中的問(wèn)題和癥結(jié)，在專業(yè)知識(shí)和技術(shù)上有自己的優(yōu)勢(shì)和支持，立法質(zhì)量也有一定的保證。而這種行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)立法的體制的缺點(diǎn)也是顯而易見(jiàn)的，因?yàn)樗�有自身的特殊性，一方面是社�?huì)整體利益整合的積極推動(dòng)者以及維護(hù)社會(huì)整體利益的主要機(jī)構(gòu)之一；另外，又因?yàn)槠浯嬖谧陨砝�益而無(wú)法成為社會(huì)整體利益的代表者。因此，由于缺乏公眾廣泛參與，立法不能全面地反映相對(duì)人的意志，立法的工具主義、功利主義、管理主義色彩比較濃厚，有的行政管理部門甚至將立法看成是一己的私權(quán)，隨意為自己設(shè)定權(quán)力，給相對(duì)人增加義務(wù)；還有可能造成立法資源的壟斷，影響到不同主體的合法利益。如現(xiàn)在的行政壟斷一般是通過(guò)發(fā)布具有普遍約束力的行政法規(guī)、規(guī)章的立法活動(dòng)來(lái)實(shí)施的，具有強(qiáng)制性，因此它極易削弱競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的實(shí)力甚至消滅競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，從而對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生致命性的破壞作用。

　　在國(guó)內(nèi)現(xiàn)行的立法體制下，外企力圖施加各種影響的做法也是可以理解的�！俺�去立法機(jī)關(guān)和政府部門，學(xué)者、公眾輿論、社團(tuán)、大型企業(yè)都對(duì)立法過(guò)程發(fā)揮影響，成為影響中國(guó)立法不可忽視的力量�！敝袊�(guó)政法大學(xué)研究生院副院長(zhǎng)李曙光也評(píng)論說(shuō)。

　　在影響途徑上，目前外資企業(yè)在中國(guó)的建言主要通過(guò)商會(huì)和一些行業(yè)組織。如中美商會(huì)是美國(guó)企業(yè)在華利益的重要代表，其主要的接觸對(duì)象是中國(guó)政府。中美商會(huì)會(huì)長(zhǎng)馬誠(chéng)禮博士在接受媒體采訪時(shí)就透露：“商會(huì)與中國(guó)官方有良好的聯(lián)系，我們平時(shí)會(huì)舉辦形式多樣的聚會(huì)或者座談，讓會(huì)員和中國(guó)官員洽談，使中國(guó)政府在制定相關(guān)法律時(shí)所考慮的不僅有本國(guó)官員和企業(yè)的意見(jiàn)，也有美國(guó)企業(yè)的聲音�！�

　　另外，中國(guó)外商投資企業(yè)協(xié)會(huì)也是外資企業(yè)在立法過(guò)程中表達(dá)意見(jiàn)的一個(gè)重要的途徑。它是一個(gè)商務(wù)部下屬的行業(yè)協(xié)會(huì)，能夠?yàn)橥赓Y企業(yè)最終實(shí)現(xiàn)與立法部門和行政管理部門的直接對(duì)話牽線搭橋。如在直銷立法過(guò)程中，外資企業(yè)成立的“關(guān)注中國(guó)直銷立法開(kāi)放小組”就隸屬外商投資企業(yè)協(xié)會(huì)。

　　同時(shí)，外資企業(yè)還利用更多的行業(yè)協(xié)會(huì)來(lái)廣辟言路。一些外企行業(yè)協(xié)會(huì)經(jīng)常與相關(guān)部門通電話，陳述他們所代言的外資企業(yè)對(duì)某個(gè)法規(guī)的怨言或建言。

三、路在何方　參與機(jī)制亟待完善

　　面對(duì)外企的參與熱情和國(guó)內(nèi)法律的盲區(qū)，業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為我們可以借鑒西方國(guó)家的一些立法制度，充分發(fā)揮各方的力量，讓內(nèi)外企業(yè)都有一個(gè)表達(dá)意見(jiàn)和利益的平臺(tái)。

　　除了上述外企自己開(kāi)辟的影響途徑，現(xiàn)在中國(guó)立法機(jī)構(gòu)在涉外立法上通常會(huì)通過(guò)以下幾種方式為外企參與開(kāi)辟途徑：一是座談會(huì)，就是在法案的起草或者審議的過(guò)程中，邀請(qǐng)有關(guān)外企進(jìn)行座談，對(duì)法案發(fā)表意見(jiàn)。這種做法在許多涉外的法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件的制定過(guò)程中都得到了廣泛的運(yùn)用，《中華人民共和國(guó)對(duì)外貿(mào)易法(修訂草案)》在起草時(shí)昕取了全球直銷行業(yè)大公司的意見(jiàn)，包括瑞士、德國(guó)、日本等尚未進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)的企業(yè)。二是書面征求意見(jiàn)，也就是將法律、法規(guī)或者規(guī)章草案發(fā)送到有關(guān)外企手中，請(qǐng)他們研究提出書面意見(jiàn)。三是列席、旁聽(tīng)和各種研討會(huì)，列席就是立法機(jī)關(guān)在討論審議法案時(shí)，邀請(qǐng)有關(guān)外企派人列席會(huì)議，參加討論，發(fā)表意見(jiàn)。這一做法現(xiàn)在也已被廣泛運(yùn)用，但邀請(qǐng)列席的范圍都比較窄。旁聽(tīng)則是立法機(jī)關(guān)在討論審議法案時(shí)，邀請(qǐng)有關(guān)企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、輿論單位派人旁聽(tīng)會(huì)議。這一做法目前只在一些權(quán)力機(jī)關(guān)實(shí)行，而且邀請(qǐng)旁聽(tīng)的人員往往很少。

　　面對(duì)這幾種方式的不足，不少法律界人士就建議在具體操作上引人代議制制度。代議制實(shí)際上就是使不同利益集團(tuán)的代表進(jìn)入立法機(jī)構(gòu)，申張各自利益，與其他利益方進(jìn)行協(xié)商達(dá)成妥協(xié)，最終將利益分配的方案以國(guó)家法律的形式頒行于整個(gè)社會(huì)的一種立法方式。

　　的確，在目前外企眾多，不少參與能力相對(duì)較弱的情況下，適當(dāng)?shù)拇�言制度是一個(gè)值得推崇的制度，代表外企的專家或者律師作為公眾中的一分子，信息對(duì)稱，善于表達(dá)，具有相當(dāng)?shù)膶�業(yè)知識(shí)，既了解外企的需要，又深諳中國(guó)的國(guó)情和立法體制，同時(shí)還可以使個(gè)體意見(jiàn)組織化，這種代言制度可以大大提高表達(dá)的有效性。

　　如此一來(lái)，眾多外企也就無(wú)需絞盡腦汁尋找各種影響途徑，而只需通過(guò)他們的代言人代為傳達(dá)，這樣無(wú)疑可以節(jié)省大量的成本和資源，同時(shí)還有助于防止一些不正之風(fēng)。

　　即使如此，從更根本上講，為內(nèi)外企業(yè)開(kāi)創(chuàng)一個(gè)公開(kāi)、公正的立法環(huán)境還是有賴于立法的公開(kāi)性和透明度。為此，首先要建立行政立法會(huì)議公開(kāi)制度。行政立法機(jī)關(guān)公開(kāi)其為行政立法而召開(kāi)的相關(guān)會(huì)議內(nèi)容，使公眾了解行政立法活動(dòng)的基本運(yùn)作狀態(tài)及進(jìn)程、掌握行政立法草案相關(guān)背景資料。在國(guó)外，行政立法會(huì)議公開(kāi)倍受重視，許多國(guó)家為此制定了專門的法律，如美國(guó)的《陽(yáng)光下的政府法》，亦即《聯(lián)邦會(huì)議公開(kāi)法》。而目前，我國(guó)這方面立法尚處于空白，因此應(yīng)加緊制定這方面的相關(guān)法律制度，規(guī)定行政立法會(huì)議公開(kāi)的范圍、例外情況、公開(kāi)的形式、公眾參與的必要程序以及違反會(huì)議公開(kāi)制度的法律后果等。

　　其次，要建立行政立法規(guī)劃公告制度。立法規(guī)劃是行政機(jī)關(guān)立法的計(jì)劃，將政府本年度計(jì)劃制定某種行政法規(guī)、規(guī)章的意圖公之于眾，有利于公眾及時(shí)了解立法動(dòng)態(tài)，促使他們就自己所關(guān)心的事項(xiàng)提出立法建議或意見(jiàn)，以保證公眾參與立法啟動(dòng)環(huán)節(jié)，使行政立法充分吸納民意。這樣可以通過(guò)新聞媒介或政府公報(bào)的形式公告政府年度立法規(guī)劃，并由專門的組織和人員收集社會(huì)各界的意見(jiàn)。

　　最后，對(duì)于包括外企在內(nèi)的公眾的立法意見(jiàn)還必須建立公眾意見(jiàn)處理說(shuō)明公告制度。因?yàn)�，公眾參與行政立法，提出自己的觀點(diǎn)和意見(jiàn)，旨在得到行政立法機(jī)關(guān)的認(rèn)真對(duì)待和平等考慮。制定者對(duì)公眾所提意見(jiàn)最終是如何對(duì)待和處理的，應(yīng)在法案公布時(shí)予以簡(jiǎn)要說(shuō)明，使公眾知曉某類意見(jiàn)被采納或不被采納的原因及其理由，這樣才能有效的激發(fā)公眾的積極性，也可以讓眾多的外企吃下定心丸。

　　作者：李文
　　商務(wù)部 研究院 《中國(guó)外資》 2005年 第10期